Bayern bleibt der weiße Fleck — warum das IFG-Ländergesetz nach 20 Jahren fehlt

Eine Bürgerin in Würzburg, die wissen möchte, welche Gutachten ihre Stadtverwaltung in einem Bebauungsplan-Verfahren eingeholt hat, steht vor einer rechtlichen Situation, die in keinem anderen deutschen Flächenstaat fortbesteht. Sie hat keinen voraussetzungslosen Auskunftsanspruch. Sie ist auf das Wohlwollen der Verwaltung angewiesen, auf das Akteneinsichtsrecht des Verwaltungsverfahrensgesetzes — das eine konkrete Verfahrens­beteiligung voraussetzt — oder auf den schmalen Pfad des Bayerischen Pressegesetzes, der nur Journalist:innen offensteht. Bayern bleibt nach mehr als zwanzig Jahren bundesweiter Diskussion das einzige Bundesland ohne allgemeines Informationsfreiheitsgesetz. Eine punktuelle Ausnahme besteht lediglich für den Bereich des Verbraucher­informationsgesetzes Bayern (BayVIG) — eine sektor­spezifische Umsetzung des bundesrechtlichen VIG, beschränkt im Wesentlichen auf Lebensmittel- und Produkt­überwachung.

Eine kurze Geschichte des Nicht-Geschehens

Die erste parlamentarische Initiative für ein Bayerisches Informationsfreiheitsgesetz datiert auf das Jahr 2005, kurz nach Inkrafttreten des Bundes-IFG am 1. Januar 2006. Seither sind im Bayerischen Landtag in jeder Wahlperiode mindestens ein, in mehreren Wahlperioden zwei oder drei IFG-Gesetzentwürfe eingebracht worden. Sie sind in der Regel an den Stimmen der jeweils tragenden Regierungsfraktion gescheitert, häufig mit der Begründung, das Volksbegehren für ein „Transparenzgesetz” oder die bestehenden sektor­spezifischen Auskunftsrechte machten eine allgemeine Norm entbehrlich. Auf kommunaler Ebene haben in den letzten Jahren mehrere bayerische Städte — darunter München mit der Transparenzsatzung aus dem Jahr 2018 und ihrer Fortschreibung 2023 — eigene Regelungen erlassen, die rechtssystematisch als Satzungsrecht der jeweiligen Gebietskörperschaft konstruiert sind und in ihrer Reichweite hinter den Landes-IFG anderer Bundesländer zurückbleiben.

Das im Juni 2025 beim Bayerischen Verfassungsgerichtshof anhängige Verfahren zur Frage, ob aus Art. 24 der Bayerischen Verfassung — der das demokratische Prinzip und die Volkssouveränität verankert — ein voraussetzungsloser Informationsanspruch gegenüber bayerischen Behörden ableitbar sei, ist seit der mündlichen Verhandlung im März 2026 in der Beratung. Eine Entscheidung wird im Spätherbst erwartet. Eine vergleichbare Konstellation hatte der Verfassungsgerichtshof bereits in einer früheren Entscheidung — Vf. 26-VII-15 vom 9. Februar 2017 — zur Reichweite des kommunalverfassungs­rechtlichen Akteneinsichts­rechts verneint; die Antragsteller:innen des aktuellen Verfahrens argumentieren mit einer veränderten verfassungsrechtlichen Dogmatik und mit der Praxis der anderen Bundesländer.

Der Goldstandard: Hamburg-Transparenzgesetz

Wer die rechtspolitischen Argumente für ein bayerisches IFG verstehen will, kommt am Hamburgischen Transparenzgesetz (HmbTG) vom 19. Juni 2012 nicht vorbei. Das Gesetz hat die Architektur der deutschen Informationsfreiheit grundlegend verändert. Es ersetzt das klassische antrags­basierte Modell — Bürger:in stellt Antrag, Behörde prüft, gewährt oder verweigert — durch eine proaktive Veröffentlichungs­pflicht. Bestimmte Dokument­kategorien, darunter Senatsbeschlüsse, Gutachten, Verträge ab einer Wert­schwelle, Subventions­bescheide und Ausschreibungs­unterlagen, sind nach § 3 HmbTG ohne Antrag in das Informationsregister einzustellen, das öffentlich und maschinen­lesbar zugänglich ist.

Die Kosten der Implementierung wurden vor Inkrafttreten kontrovers diskutiert. Die tatsächlichen Aufwendungen der Freien und Hansestadt Hamburg liegen nach einer Evaluierung der Hamburger Bürgerschaft aus dem Jahr 2017 deutlich unter den im Vorfeld kursierenden Schätzungen. Die Zahl der zusätzlichen Antrags­verfahren ist nach Veröffentlichung in den proaktiv eingestellten Dokumenten­kategorien deutlich zurückgegangen — die Verwaltung hat Auskunfts­arbeit nach vorn verlagert, statt sie reaktiv im Einzelfall zu leisten. Das ist die zentrale ökonomische Pointe des Modells.

Das Hamburger Transparenzgesetz ist nicht teurer als das antragsbasierte Modell. Es ist nur anders verteilt. Die proaktive Veröffentlichung spart in der Summe Verwaltungs­ressourcen, weil sie das Aufkommen an Einzelanfragen reduziert.

Diese Bewertung, die ein Verwaltungs­wissenschaftler einer Münchner Hochschule kürzlich in einem Fachvortrag formuliert hat, ist in der Implementations­forschung weitgehend Konsens. Sie steht in direktem Widerspruch zu einem zentralen Argument der Bayerischen Staatsregierung, die auf den vermeintlichen Mehraufwand eines IFG für die Kommunal­verwaltungen verweist.

NRW, Brandenburg, Schleswig-Holstein — die Vergleichsgröße

Das nordrhein-westfälische IFG von 2001 (in der Fassung vom 1. Januar 2002) war das erste Landesgesetz seiner Art. Es ist in seinen Grundstrukturen antrags­basiert geblieben, hat aber im Lauf von zwei Jahrzehnten eine umfangreiche Verwaltungsgerichts­rechtsprechung erzeugt, die heute als Auslegungs­korpus für nahezu alle Folgegesetze dient. Brandenburg führte 1998 mit dem Akteneinsichts- und Informations­zugangsgesetz (AIG) als erstes Bundesland überhaupt eine voraussetzungslose Auskunfts­pflicht ein — noch vor dem Bund. Schleswig-Holstein hat sein IFG zum 1. Januar 2012 durch ein Informationszugangsgesetz (IZG-SH) ersetzt, das in mehreren Punkten dem Hamburger Modell folgt.

Die Lese dieser Gesetze nebeneinander zeigt einen rechts­politischen Reifegrad, der sich in zwanzig Jahren akkumuliert hat. Streitfragen — Behandlung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, Schutz personenbezogener Daten, Reichweite der Auskunfts­pflicht bei Beratungs­dokumenten der Exekutive, Schutz laufender Vorgänge — sind durch Gesetzgebung und Verwaltungs­gerichtsbarkeit vielfach geklärt. Wer heute ein bayerisches IFG entwürfe, müsste nicht bei Null beginnen. Er müsste auswählen, welches Vorbild bei welcher Norm den besten Stand der Technik abbildet.

Die Argumente der Staatsregierung — und ihre Schwächen

Drei wiederkehrende Argumente prägen die ablehnende Haltung der Bayerischen Staatsregierung.

Das erste Argument: Bestehende Auskunfts­rechte reichten aus. Genannt werden Akten­einsicht nach Art. 29 BayVwVfG, das Bayerische Pressegesetz, das Umweltinformationsgesetz, das BayVIG und kommunale Transparenz­satzungen. Die Lese dieser Regelungen zeigt, dass sie sektor­spezifisch oder rollenspezifisch wirken: Verfahrensbeteiligte, Journalist:innen, Umweltverbände, Verbraucher:innen in spezifischen Konstellationen. Eine voraussetzungslose Auskunfts­pflicht für jede:n Einwohner:in zu jeder Verwaltungsangelegenheit existiert nicht. Das ist nach Maßstäben der bundesweiten Rechtslage eine spürbare Schutzlücke des allgemeinen demokratischen Teilhabe­rechts.

Das zweite Argument: Der Verwaltungs­aufwand sei unzumutbar. Die Erfahrungen aus den anderen Bundesländern, insbesondere die Hamburger Evaluierung, widersprechen dieser Annahme in der vorgetragenen Pauschalität. Antrags­basierte IFG erzeugen messbaren, aber überschaubaren Zusatzaufwand. Proaktive Transparenz­gesetze reduzieren in der Summe die Verwaltungs­last, weil sie Einzelanfragen verdrängen. Die Behauptung des unzumutbaren Aufwands lässt sich auf der Grundlage der bundesweit verfügbaren Evaluations­literatur empirisch nicht halten.

Das dritte Argument: Der Schutz von Betriebs- und Geschäfts­geheimnissen sowie personenbezogenen Daten lasse sich in einem allgemeinen IFG nicht hinreichend gewährleisten. Auch dieses Argument hat sich in zwei Jahrzehnten Praxis in fünfzehn anderen Bundesländern und im Bundesgesetz entkräftet. Sämtliche IFG enthalten differenzierte Schutz­tatbestände nach dem Muster von § 3 ff. IFG des Bundes und der parallelen Landes­regelungen. Die Drittbeteiligung — die Anhörung der von einer Auskunft Betroffenen — ist seit langem eingespielt. Streitfälle werden verwaltungs­gerichtlich entschieden, die Rechtsprechung ist verfügbar.

Was die Mai-Sitzung des Verfassungsausschusses gebracht hat

In der Mai-Sitzung des Verfassungs- und Rechts­ausschusses des Bayerischen Landtages stand ein Antrag der Oppositions­fraktionen zur Einleitung eines bayerischen IFG-Gesetzgebungs­verfahrens auf der Tagesordnung. Der Antrag wurde nach kontroverser Debatte mit den Stimmen der Regierungs­fraktion abgelehnt. Bemerkens­wert war eine Wortmeldung aus den Reihen der Regierungs­fraktion, die erstmals andeutete, eine sektor­spezifische Erweiterung — etwa auf den Bereich der staatlichen Hochschulen oder auf staatliche Unternehmens­beteiligungen — sei „nicht von vornherein ausgeschlossen”. Eine schriftlich ausformulierte Position liegt nicht vor.

Die Wortmeldung ist deshalb bemerkenswert, weil sie eine Schwäche der bisherigen Verweigerungs­strategie offen anspricht: Die staatlichen Beteiligungs­unternehmen — von Verkehrs­betrieben über Energie­versorger bis zu Beteiligungen an Banken und Versicherungen — sind nach geltendem bayerischen Recht der allgemeinen Auskunfts­pflicht entzogen. Das ist eine in der vergleichenden Lese kaum begründbare Schutzlücke. Selbst die geltenden sektoralen Auskunfts­rechte greifen hier nur ausnahmsweise.

Ein realistisches Szenario

Eine ehrliche Prognose: Ein allgemeines Bayerisches IFG wird in dieser Legislatur nicht beschlossen werden. Wahrscheinlicher ist eine schrittweise Annäherung an die rechtspolitische Normallage der anderen Bundesländer über zwei Wege.

Der erste Weg führt über eine Entscheidung des Bayerischen Verfassungs­gerichtshofs, die — wenn sie den Antragsteller:innen in der anstehenden Sache wenigstens teilweise stattgibt — die Staats­regierung in eine gesetzgeberische Reaktions­pflicht zwingen würde. Der zweite Weg führt über eine sektor­spezifische Erweiterung des bestehenden Auskunfts­rechtsrahmens, beginnend möglicherweise mit den staatlichen Beteiligungs­unternehmen und den staatlichen Hochschulen. Beide Wege wären keine Lösung. Sie wären eine pragmatische Reduktion der Schutzlücke. Die strukturelle Anomalie — Bayern als weißer Fleck auf der föderalen IFG-Karte — bliebe bestehen.

Eine Demokratie, die ihre Verwaltungs­öffentlichkeit als historische Ausnahme behandelt statt als demokratische Selbstverständlichkeit, wird auf Dauer Vertrauen verlieren. Das ist keine Pose, das ist eine empirisch gestützte Beobachtung aus der politischen Vertrauens­forschung der letzten zwei Jahrzehnte. Bayern könnte aus dieser Erkenntnis Konsequenzen ziehen. Die rechtspolitischen Voraussetzungen liegen seit zwanzig Jahren auf dem Tisch.