Phase IV — was die OECD-Working-Group-on-Bribery 2024 von Deutschland fordert

Im Juni 2024 hat die OECD-Arbeitsgruppe zur Bekämpfung von Bestechung im internationalen Geschäftsverkehr — die Working Group on Bribery, WGB — ihren Phase-IV-Country-Report zu Deutschland veröffentlicht. Der Bericht ist die vierte umfassende Evaluierung der Bundesrepublik seit dem Beitritt zur OECD-Anti-Bestechungs-Konvention im Jahr 1999. Phase IV unterscheidet sich von ihren Vorläufer-Runden durch einen verstärkten Fokus auf die tatsächliche Durchsetzungs­praxis, auf die Behandlung kleiner und mittlerer Unternehmen und auf den Schutz von Hinweisgeber:innen. Wer den Bericht aufmerksam liest, findet ein gemischtes Bild: anerkennende Bewertungen der gesetzgeberischen Aktivität der vergangenen Jahre, deutliche Kritik an strukturellen Lücken und eine Reihe von Empfehlungen, deren Implementations­wahrscheinlichkeit zwischen den einzelnen Adressaten erheblich variiert.

Was die OECD-Konvention verlangt — und was sie nicht verlangt

Die Konvention vom 17. Dezember 1997 — vom Bundestag mit dem Gesetz zur Bekämpfung internationaler Bestechung (IntBestG) vom 10. September 1998 umgesetzt — verpflichtet die Vertrags­staaten zur Kriminalisierung der Bestechung ausländischer Amtsträger:innen im internationalen Geschäftsverkehr. Sie verlangt eine effektive, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionierung, eine angemessene Strafverfolgungs­kompetenz, eine Kooperation in zwischenstaatlichen Verfahren und einen Schutz für Personen, die Hinweise auf Auslands­bestechung melden.

Was die Konvention nicht im Detail vorschreibt: die innerstaatliche Sanktionsform. Sie überlässt es den Vertrags­staaten, ob sie die Unternehmens­verantwortung strafrechtlich oder ordnungswidrigkeiten­rechtlich umsetzen. Sie verlangt nur, dass die gewählte Form „effektiv, verhältnismäßig und abschreckend” sei. Genau an dieser Stelle setzt einer der zentralen Kritikpunkte des Phase-IV-Reports an Deutschland an.

Foreign Bribery Enforcement: solide Zahlen, kritische Detail-Bewertung

Der Bericht würdigt zunächst die quantitative Durchsetzungs­bilanz der Bundesrepublik. Deutschland gehört zu den Vertrags­staaten mit der höchsten Zahl abgeschlossener Verfahren wegen Bestechung ausländischer Amtsträger:innen. Die Statistik wird von einigen großen Verfahrens­komplexen geprägt, die in der internationalen Diskussion bekannt sind und die der Bericht namentlich aufgreift. In der Bewertung des Berichts spielt allerdings nicht nur die absolute Zahl der Verfahren eine Rolle, sondern auch ihre Verteilung über die Bundesländer, die Höhe der verhängten Sanktionen relativ zur Größe der betroffenen Unternehmen, die Verfahrens­dauer und der Anteil der Verfahren, die mit einem Strafurteil — und nicht mit einer Einstellung gegen Auflage nach § 153a StPO oder einer Verständigung nach § 257c StPO — abgeschlossen werden.

Genau in diesen Detail-Dimensionen formuliert der Bericht Kritik. Die Verteilung der Verfahren konzentriert sich stark auf einzelne Bundesländer — vor allem auf die mit großen Schwerpunkts­staatsanwaltschaften für Wirtschafts­strafsachen ausgestatteten Länder. In anderen Bundesländern sind in der Berichtsperiode kaum Verfahren registriert worden. Die OECD-Prüfer:innen werten das als Indiz für eine ungleiche Anwendungs­dichte, die nicht durch die Konvention gerechtfertigt sei. Sie empfehlen — innerhalb der föderalen Strafverfolgungs­ordnung — Schritte zur Vereinheitlichung der Verfolgungs­praxis, etwa durch eine intensivierte Koordination unter Federführung des Generalbundes­anwalts oder durch eine ständige Bund-Länder-Arbeitsgruppe.

Die Unternehmensstrafrecht-Lücke

Der schärfste Kritikpunkt des Berichts betrifft die fehlende eigenständige Unternehmens­strafbarkeit. Deutschland sanktioniert die Beteiligung juristischer Personen an Bestechungs­handlungen nach wie vor über die Verbandsgeldbuße des § 30 OWiG in Verbindung mit § 130 OWiG. Die Höchstgrenze der Verbandsgeldbuße liegt nach geltender Fassung bei zehn Millionen Euro für vorsätzlich begangene Anlasstaten, mit der zusätzlichen Möglichkeit der Abschöpfung des wirtschaftlichen Vorteils nach § 17 Abs. 4 OWiG.

Der Bericht hält fest, dass diese ordnungswidrigkeiten­rechtliche Lösung im internationalen Vergleich an Grenzen stößt. Andere Vertrags­staaten der Konvention — darunter die meisten OECD-Mitgliedsländer mit einer eigenständigen Unternehmens­strafbarkeit — kennen wesentlich höhere Sanktions­rahmen, häufig in Form von Umsatz­bezugs­geldstrafen, und sie ordnen das Verfahren der staatsanwalt­schaftlichen Anklagepflicht statt der opportunitäts­geprägten Ordnungswidrigkeiten­verfolgung zu. Der Bericht empfiehlt — wie bereits seine Vorgänger Phase III aus dem Jahr 2011 — die Einführung eines Verbands­sanktionen­gesetzes oder einer vergleichbaren strafrechtlichen Lösung.

Der historische Kontext ist wichtig: Ein „Verbandssanktionen­gesetz” war Gegenstand eines Referenten­entwurfs des Bundesjustiz­ministeriums aus dem Jahr 2019 und eines Regierungs­entwurfs aus dem Jahr 2020. Das Vorhaben hat das Ende der 19. Wahlperiode nicht erreicht. In der 20. Wahlperiode wurde es im Koalitions­vertrag aufgegriffen, aber nicht zum Abschluss gebracht. Die aktuelle Legislatur hat das Thema bislang nicht prioritär behandelt. Der OECD-Bericht hält fest, dass das wiederholte Scheitern eines Unternehmens­straf­gesetzes ein „strukturelles Implementations­defizit” darstelle — eine in der diplomatisch gemäßigten Sprache der OECD-Berichte ungewöhnlich scharfe Formulierung.

Die Behauptung, das deutsche Ordnungswidrigkeiten­recht leiste in der Praxis dasselbe wie eine Unternehmens­strafbarkeit, lässt sich angesichts der erheblichen Unterschiede in Verfolgungs­wahrscheinlichkeit, Sanktions­höhe und prozessualer Architektur nicht halten.

So eine Lesart, die in einem strafrechts­wissenschaftlichen Kommentar zu Phase IV vor wenigen Wochen veröffentlicht wurde. Die Beobachtung trifft den Kern der OECD-Kritik.

Whistleblower-Schutz nach HinSchG: ein gemischtes Bild

Das Hinweisgeberschutzgesetz (HinSchG) vom 31. Mai 2023 — die deutsche Umsetzung der EU-Whistleblower-Richtlinie 2019/1937 — ist in Phase IV einer ersten OECD-Bewertung unterzogen worden. Der Bericht würdigt das Inkrafttreten als „bedeutenden Fortschritt” und hebt insbesondere die Schaffung externer Meldestellen, das Verbot von Repressalien und die Beweislast­umkehr zugunsten der Hinweisgeber:innen positiv hervor.

Die Kritik des Berichts richtet sich an mehrere Detail­regelungen. Erstens: Der Anwendungs­bereich nach § 2 HinSchG ist enumerativ; nicht jeder Hinweis auf rechts­widriges Verhalten fällt darunter. Bestechungs­hinweise sind erfasst, soweit sie einen Verstoß gegen die im Gesetz aufgelisteten Rechtsbereiche betreffen. Die OECD empfiehlt eine Erweiterung des Anwendungs­bereichs auf jeden Hinweis auf Korruption — unabhängig von der konkreten Subsumtion unter eine der genannten Kategorien.

Zweitens: Die Wahl­freiheit zwischen interner und externer Meldung nach § 7 HinSchG. Hier hat der deutsche Gesetzgeber die Möglichkeit der EU-Richtlinie genutzt, die Wahl­freiheit nicht einzuschränken — ein in der OECD-Bewertung positiv vermerkter Punkt. Allerdings gibt es nach wie vor eine ausgeprägte Diskrepanz zwischen der formalen Wahl­freiheit und der praktischen Risiko­abwägung. Hinweisgeber:innen, die externe Meldewege wählen, sehen sich in vielen Branchen einer faktischen Stigmatisierung gegenüber. Der Bericht empfiehlt Maßnahmen zur Stärkung der Sichtbarkeit und Erreichbarkeit der externen Meldestellen.

Drittens: Der Schutz vor strafrechtlicher Verfolgung der Hinweisgeber:innen wegen Geheimnis­verletzung — ein Punkt, der im deutschen Recht nach § 35 HinSchG geregelt ist, aber im Verhältnis zu Berufs­geheimnissen, Steuer­geheimnissen und Geheimnissen der Geheimdienste eine Reihe von Auslegungs­fragen aufwirft. Der Bericht empfiehlt eine Präzisierung im Verhältnis zu sicherheits­behördlichen Geheimnissen — ein Punkt, der politisch besonders sensibel ist und in der aktuellen Legislatur als nicht prioritär behandelt wird.

Die föderale Strafverfolgungs­landschaft

Ein wiederkehrendes Thema in den OECD-Berichten zu Deutschland — und in Phase IV erneut prominent — ist die föderale Strafverfolgungs­ordnung. Strafverfolgung ist nach Art. 30, 70 ff. GG grundsätzlich Ländersache; der Bund wirkt über den Generalbundes­anwalt nur in eng begrenzten Bereichen. Die OECD-Konvention zwingt nicht zur Zentralisierung. Sie verlangt aber eine effektive Durchsetzung. Der Bericht hält fest, dass die föderale Ordnung in der Praxis zu erheblichen Unterschieden in Verfolgungs­dichte, Spezialisierungs­grad der Staatsanwaltschaften und Verfahrens­dauer führt.

Empfohlen werden — innerhalb der verfassungs­rechtlichen Grenzen — Schritte zur Stärkung der Koordination. Genannt werden eine Aufwertung des Bund-Länder-Arbeits­kreises Korruption, eine Standardisierung der Verfahrens­dokumentation, eine vereinheitlichte Statistik, die bundesweite Vergleichbarkeit erlaubt, und eine Stärkung der Schwerpunkts­staatsanwaltschaften in den bislang verfolgungs­schwächeren Bundesländern.

Implementations­wahrscheinlichkeit: nüchtern betrachtet

Die WGB hat für Phase-IV-Empfehlungen einen zweistufigen Follow-up-Prozess: einen schriftlichen Zwei-Jahres-Bericht und eine mündliche Vor-Ort-Befassung nach drei bis vier Jahren. Die Bundesregierung wird voraussichtlich im Sommer 2026 ihren ersten schriftlichen Follow-up vorlegen. Wer die Implementations­geschichte der Phase-III-Empfehlungen aus dem Jahr 2011 betrachtet, kann eine nüchterne Prognose wagen.

Die Empfehlungen mit hoher Implementations­wahrscheinlichkeit sind jene, die auf verwaltungs­interne Anpassungen zielen und ohne neue Gesetzgebung umgesetzt werden können: die Koordinations­schritte im Bund-Länder-Verhältnis, die statistische Vereinheitlichung, die Schritte zur Sichtbar­machung der externen Meldestellen nach HinSchG. Die Empfehlungen mit niedriger Implementations­wahrscheinlichkeit sind jene, die einer gesetzgeberischen Großoperation bedürfen: das Unternehmens­straf­gesetz, die Erweiterung des HinSchG-Anwendungs­bereichs, die Präzisierung im Verhältnis zu sicherheits­behördlichen Geheimnissen.

Das ist nicht zwangsläufig ein Kritikpunkt am politischen System. Die OECD-Berichte sind ein Instrument der langsamen Konvergenz. Sie wirken über Jahrzehnte. Das wiederholte Mahnen — Phase II, Phase III, Phase IV — zur Schließung der Unternehmens­strafrechts-Lücke wird das Thema in der politischen Debatte am Leben halten. Ob es in der laufenden oder erst in einer kommenden Legislatur zu einem Verbands­sanktionen­gesetz kommt, hängt von Mehrheits­konstellationen ab, die sich aus dem OECD-Bericht nicht ableiten lassen. Die argumentative Grundlage für eine solche Reform liegt seit dem Sommer 2024 in aktualisierter Form auf dem Tisch.